自黨的十八屆三中全會(huì)以來(lái)，國(guó)家公園體制建設(shè)正在成為推動(dòng)自然保護(hù)地體系改革的突破口和切入點(diǎn)。近年來(lái)，國(guó)家公園體制試點(diǎn)正有條不紊地推進(jìn)，傳統(tǒng)的自然保護(hù)地體系不斷改革。與國(guó)際通行的分類體系相比，中國(guó)特色的國(guó)家公園是保護(hù)等級(jí)最高的一類自然保護(hù)地，并且強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持“山水林田湖草是一個(gè)生命共同體”的理念，對(duì)國(guó)家公園內(nèi)的生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行整體性、系統(tǒng)性保護(hù)，最終實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生。因此，在自然保護(hù)地體系改革中，需堅(jiān)持以中國(guó)特色的國(guó)家公園為引領(lǐng)。
推進(jìn)自然保護(hù)地體系科學(xué)合理、慎重穩(wěn)妥地整合歸并優(yōu)化。2019年印發(fā)的《關(guān)于建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見》中，明確了14類被列入整合歸并優(yōu)化范圍之內(nèi)的自然保護(hù)地，即現(xiàn)有的自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、地質(zhì)公園、森林公園、海洋公園、濕地公園、冰川公園、草原公園、沙漠公園、草原風(fēng)景區(qū)、水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)、野生植物原生境保護(hù)區(qū)（點(diǎn)）、自然保護(hù)小區(qū)、野生動(dòng)物重要棲息地等，并要求對(duì)這些自然保護(hù)地開展綜合評(píng)價(jià)，按照保護(hù)區(qū)域的自然屬性、生態(tài)價(jià)值和管理目標(biāo)進(jìn)行梳理調(diào)整和歸類，逐步形成以國(guó)家公園為主體、自然保護(hù)區(qū)為基礎(chǔ)、各類自然公園為補(bǔ)充的自然保護(hù)地分類體系。
整合歸并優(yōu)化自然保護(hù)地，應(yīng)按照全面開展調(diào)查評(píng)估、妥善解決歷史遺留問(wèn)題、制定分區(qū)管控辦法、整合設(shè)立國(guó)家公園、整合交叉重疊保護(hù)地、歸并優(yōu)化相鄰保護(hù)地、評(píng)估新建保護(hù)地、開展勘界立標(biāo)、構(gòu)建協(xié)調(diào)管理機(jī)制等要求，在確保“保護(hù)面積不減少、保護(hù)強(qiáng)度不降低、保護(hù)性質(zhì)不改變”的前提下，實(shí)現(xiàn)一個(gè)自然保護(hù)地一個(gè)牌子。在具體操作過(guò)程中，應(yīng)堅(jiān)持科學(xué)合理、慎重穩(wěn)妥的原則，既不搞簡(jiǎn)單歸并重組的“數(shù)字游戲”，也不搞行政強(qiáng)制整合歸并，真正形成以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系。
建立自然保護(hù)地統(tǒng)一分級(jí)管理和部門協(xié)同管理相結(jié)合的體制。目前，自然保護(hù)地體系在一定程度上面臨著類型復(fù)雜、數(shù)量眾多、管理難度大等問(wèn)題。解決好這一問(wèn)題，必須建立統(tǒng)一分級(jí)與部門協(xié)作的管理體制。
首先，堅(jiān)定不移地理順現(xiàn)有各類自然保護(hù)地和自然資源管理職能，將以前分散在各部門的自然保護(hù)地和自然資源管理權(quán)限統(tǒng)一交由國(guó)家公園和自然資源管理部門集中行使，整合組建統(tǒng)一的自然保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)，明確機(jī)構(gòu)行政級(jí)別、職責(zé)配置、人員編制、技術(shù)規(guī)范等。其次，結(jié)合自然資源資產(chǎn)管理體制改革，理順中央和地方權(quán)責(zé)關(guān)系，合理劃分中央和地方事權(quán)，將自然保護(hù)地按照生態(tài)功能重要程度劃分為中央直接管理、中央與地方共同管理、地方管理三個(gè)層次，實(shí)現(xiàn)分級(jí)設(shè)立、分類管理。再次，創(chuàng)新部門橫向協(xié)調(diào)機(jī)制，在系統(tǒng)梳理國(guó)家公園和自然資源管理部門與農(nóng)業(yè)農(nóng)村、生態(tài)環(huán)境、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)、水利等部門的自然資源資產(chǎn)管理職責(zé)的基礎(chǔ)上，科學(xué)界定部門職責(zé)，根據(jù)自然資源屬性進(jìn)行專業(yè)化管理，構(gòu)建主體明確、責(zé)任清晰、分工合作的自然保護(hù)地部門協(xié)同管理機(jī)制。最后，協(xié)調(diào)好自然保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)與所在地方政府之間的關(guān)系，地方政府行使轄區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、公共服務(wù)、社會(huì)管理、市場(chǎng)監(jiān)管等職責(zé)，自然保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)自然資源和生態(tài)環(huán)境保護(hù)等工作，形成兩者間職責(zé)明確、密切配合的協(xié)作關(guān)系。
完善自然保護(hù)地差別化管控和社區(qū)參與共建共管機(jī)制。對(duì)包括國(guó)家公園在內(nèi)的自然保護(hù)地實(shí)行最嚴(yán)格保護(hù)，是在尊重規(guī)律的前提下實(shí)行最科學(xué)的保護(hù)，其中差別化管控和原住居民保護(hù)就是題中應(yīng)有之義。最科學(xué)的保護(hù)就是最嚴(yán)格的保護(hù)。
根據(jù)各類自然保護(hù)地功能定位，國(guó)家公園、自然保護(hù)區(qū)被分為核心保護(hù)區(qū)和一般控制區(qū)。核心保護(hù)區(qū)不是劃定得越大越好，而是應(yīng)實(shí)事求是。一般而言，核心保護(hù)區(qū)除經(jīng)批準(zhǔn)可開展管護(hù)巡護(hù)、科學(xué)研究、資源調(diào)查、災(zāi)害防控、退耕還林還草還濕、生態(tài)廊道建設(shè)、必要的科研監(jiān)測(cè)保護(hù)設(shè)施建設(shè)、重大生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程建設(shè)等活動(dòng)外，原則上禁止其他人為活動(dòng)。一般控制區(qū)原則上嚴(yán)格禁止開發(fā)性、生產(chǎn)性建設(shè)活動(dòng)，但可以開展對(duì)生態(tài)功能不造成破壞的有限人類活動(dòng)。
然而，由于我國(guó)人口眾多、歷史悠久的特殊國(guó)情，即使在青藏高原也有人類活動(dòng)近萬(wàn)年的發(fā)展歷史，這使得在一些區(qū)域可以采用季節(jié)性功能分區(qū)管控的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧。比如，若對(duì)核心保護(hù)區(qū)內(nèi)夏季草場(chǎng)完全采取禁牧方式，不僅往年的枯枝落葉會(huì)引發(fā)草原火災(zāi)隱患，而且對(duì)牧草的自然生長(zhǎng)也會(huì)產(chǎn)生不利影響，這樣季節(jié)性放牧就成為最科學(xué)的方式。所以，在自然保護(hù)地制定差別化管控方案時(shí)，可在不影響生態(tài)系統(tǒng)健康和相關(guān)物種生存、繁衍的前提下設(shè)置季節(jié)性管控區(qū)，分時(shí)段動(dòng)態(tài)管理人類活動(dòng)，即在野生動(dòng)物遷徙季節(jié)時(shí)嚴(yán)格管控，其他季節(jié)可適當(dāng)開展不影響生態(tài)功能的有限人類活動(dòng)。在自然保護(hù)地內(nèi)生活的原住居民可能會(huì)破壞生態(tài)，也可能成為生態(tài)保護(hù)的重要依托，關(guān)鍵在于改變他們的思想觀念和行為方式。通過(guò)把自然保護(hù)地內(nèi)的原住居民聘用為生態(tài)管護(hù)員，建立社區(qū)共建共管機(jī)制，一方面可以讓他們從保護(hù)生態(tài)環(huán)境中受益，另一方面也有助于發(fā)揮傳統(tǒng)文化保護(hù)生態(tài)的積極作用。
健全自然保護(hù)地以中央財(cái)政投入為主的多元化資金保障機(jī)制。以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系是全民性事業(yè)，也是公益性產(chǎn)品，理應(yīng)由財(cái)政保障。改革開放以來(lái)，中央政府對(duì)自然保護(hù)地體系建設(shè)投入了大量的資金和項(xiàng)目，取得了顯著的成效。然而，為滿足廣大人民群眾對(duì)良好生態(tài)環(huán)境不斷增長(zhǎng)的需要，自然保護(hù)地管理部門在履行嚴(yán)格生態(tài)保護(hù)責(zé)任的過(guò)程中資金缺口日益增大。建議在規(guī)范項(xiàng)目資金投入的基礎(chǔ)上，通過(guò)全面分析生態(tài)保護(hù)與建設(shè)、資源占用與開發(fā)、限制發(fā)展機(jī)會(huì)與發(fā)展權(quán)等方面的因素，完善生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，特別是結(jié)合第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查最新成果，加快研究建立森林、草原、濕地等重要自然資源補(bǔ)償新機(jī)制，爭(zhēng)取補(bǔ)償范圍和標(biāo)準(zhǔn)有新提高。
除了政府資金外，還應(yīng)充分運(yùn)用在生態(tài)系統(tǒng)約束下市場(chǎng)機(jī)制的作用，把自然保護(hù)地的“綠水青山”轉(zhuǎn)化為“金山銀山”，這也是解決資金缺口的重要途徑。一是通過(guò)構(gòu)建物質(zhì)產(chǎn)品、調(diào)節(jié)服務(wù)和文化服務(wù)價(jià)值的核算指標(biāo)體系，科學(xué)核算自然保護(hù)地“生產(chǎn)”的生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值總量。二是通過(guò)充分調(diào)動(dòng)有擔(dān)當(dāng)、會(huì)經(jīng)營(yíng)、愛(ài)環(huán)保的企業(yè)家群體的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性，加快建立生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制，全力打造以生態(tài)產(chǎn)品為核心要素的生態(tài)產(chǎn)業(yè)體系。三是嘗試開展用水權(quán)、排污權(quán)、碳排放權(quán)等交易活動(dòng)，開展流域內(nèi)橫向生態(tài)補(bǔ)償探索，將潛在的生態(tài)優(yōu)勢(shì)真正變成“金山銀山”。四是加快構(gòu)建基于債券、基金、信貸、保險(xiǎn)、碳金融等在內(nèi)的綠色金融體系，提升綠色經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)潛力。五是遵循合法、自愿、誠(chéng)信、非盈利的原則，建立規(guī)范有序的社會(huì)捐贈(zèng)制度體系，不斷拓寬募集公益資金的渠道。
