【編者按】中國第一條由民營資本控股的高鐵——杭紹臺(tái)高鐵PPP項(xiàng)目近日簽約，由復(fù)星集團(tuán)牽頭組建民營聯(lián)合體占股51%。這標(biāo)志著鐵路投融資體制改革邁入新階段。地方政府為何愿意放開基建領(lǐng)域吸引民資參與？相關(guān)企業(yè)怎樣評(píng)估收益和風(fēng)險(xiǎn)？下一步，如何有序推動(dòng)項(xiàng)目落地，如何解決實(shí)際運(yùn)作中的問題？
政府力促競爭性磋商，規(guī)范引資
杭紹臺(tái)鐵路作為浙江省打造大灣區(qū)的主要通道，將填補(bǔ)杭州都市圈與溫臺(tái)城市圈之間的路網(wǎng)空白。“這么大的投資，如果全部靠政府財(cái)政肯定難以為繼，所以省政府一直要求把優(yōu)質(zhì)的民間資本引進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施。”浙江省發(fā)改委副主任徐幸說。
目前，浙江每年有近1萬億元的基礎(chǔ)設(shè)施投資，交通領(lǐng)域就有1000億元。鐵路是基礎(chǔ)設(shè)施重中之重的領(lǐng)域。徐幸表示，采取民資控股方式，主要是因?yàn)檎憬駹I經(jīng)濟(jì)投入與管理的實(shí)力非常雄厚，如果把這條路探索出來，會(huì)對全國的鐵路建設(shè)做出重大貢獻(xiàn)。
2015年12月，國家發(fā)展改革委頒布全國首批8個(gè)民間資本投資鐵路的示范項(xiàng)目，杭紹臺(tái)位列其中。“在行政審批制度、投融資機(jī)制、回報(bào)機(jī)制、經(jīng)營管理體制4個(gè)方面，我們爭創(chuàng)PPP示范作用。”浙江省發(fā)改委主任李學(xué)忠介紹，項(xiàng)目采用競爭性磋商方式遴選民資，前期組織開展多輪座談?wù){(diào)研，摸清民間資本參與鐵路投資的擔(dān)心、回報(bào)和預(yù)期訴求。
為保證公平競爭，競爭性磋商邀請對象產(chǎn)生辦法、工作規(guī)則等規(guī)范性文件出臺(tái)。最后產(chǎn)生了第一成交候選人，也就是由復(fù)星商業(yè)牽頭的8家民企組成的聯(lián)合體。對此，上海鐵路局局長侯文玉表示，這些創(chuàng)新舉措對深化鐵路投融資改革，吸引社會(huì)資本進(jìn)入鐵路具有示范效應(yīng)。
作為直接受益者，臺(tái)州市政府是該項(xiàng)目的積極推動(dòng)者。“對地方政府來說，最大好處就是能把這條路快速建成，這是地方最樸素的愿望。”臺(tái)州市發(fā)改委主任顏士平認(rèn)為，高鐵這樣的重大基礎(chǔ)設(shè)施，引入民營資本后，地方政府只需要拿出少部分的錢，項(xiàng)目就可以啟動(dòng)，溫臺(tái)城市群融入杭州一小時(shí)交通圈的時(shí)間表可以大大提前。
杭紹臺(tái)高鐵項(xiàng)目立項(xiàng)后，眾多企業(yè)來臺(tái)州洽談投資意向，當(dāng)?shù)卣畧?jiān)定了積極開放對待民資的決心。“我們出臺(tái)了鼓勵(lì)民間資本參與PPP項(xiàng)目的若干意見，推動(dòng)符合條件的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目采用PPP模式運(yùn)作要成為常態(tài)，PPP項(xiàng)目中民間資本參與或控股要成為常態(tài)，力爭民間投資的PPP項(xiàng)目數(shù)、投資額占比均不低于50%。”顏士平說。
不同行業(yè)民企組成聯(lián)合體深度參與
“最初，多版方案都是以民資相對控股的思路進(jìn)行制定，民資絕對控股的思路是浙江省政府在2016年6月才提出的。這是個(gè)很大的突破。”星景CEO溫曉東說。作為PPP投資平臺(tái)，星景資本是8家聯(lián)合體成員企業(yè)之一，代表聯(lián)合體負(fù)責(zé)杭紹臺(tái)高鐵項(xiàng)目的具體實(shí)施。
那么，為什么地方政府、鐵路部門等支持民營資本絕對控股高鐵？看中的僅僅是民企資本？“PPP項(xiàng)目不僅能讓鐵路的組織方式、開發(fā)模式多元化，更可以探索用商業(yè)化的手段來做公用事業(yè)，結(jié)合民間資本的整合能力，讓配置資源更加科學(xué)高效，最終讓客戶和老百姓受益。”復(fù)星集團(tuán)董事長郭廣昌認(rèn)為，民資的機(jī)制、效率優(yōu)勢是政府方面更為重視的，尤其是如何整合包括民資在內(nèi)的社會(huì)各方面資源。
然而，資本具有逐利的屬性。高鐵這樣的項(xiàng)目，資金投入大、回報(bào)周期長，民營資本為什么還是踴躍參與？此次參與投資的8家民企是復(fù)星集團(tuán)、星景資本、宏潤建設(shè)、萬豐奧特、浙江省基投、眾合科技、平安信托和平安財(cái)富，涉及交通、金融、科技、基建等多個(gè)行業(yè)。
總部位于紹興新昌的萬豐奧特是聯(lián)合體成員之一。山區(qū)小縣交通不便的短板，使新昌企業(yè)的發(fā)展受到掣肘。萬豐奧特集團(tuán)董事局主席陳愛蓮是十二屆全國人大代表，連續(xù)兩年向全國人大常委會(huì)提交議案，表達(dá)了聯(lián)合沿線企業(yè)為項(xiàng)目建設(shè)出資的意愿，“杭紹臺(tái)PPP項(xiàng)目，我們毫不猶豫地要求參與。一方面，投資高鐵項(xiàng)目符合集團(tuán)大交通發(fā)展戰(zhàn)略，另一方面，也是民企的社會(huì)責(zé)任。”
“雖然高鐵本身投資回報(bào)可能不高，但對星景資本這樣的專業(yè)PPP投資平臺(tái)來說，卻是長期穩(wěn)定的大規(guī)模的投資產(chǎn)品。讓民營資本控股的這個(gè)思路和星景一直以來想要投資高鐵的意圖相吻合，不是簡單賺吆喝，而是深度參與。”溫曉東解釋。
投資各方共同組建項(xiàng)目公司
其實(shí)，民營資本參與鐵路建設(shè)早有先例，但成功案例并不多。
浙江省發(fā)展規(guī)劃研究院城建處處長柴賢龍分析，之前社會(huì)資本的參與是簡單的股權(quán)合作方式，在話語權(quán)、回報(bào)機(jī)制設(shè)計(jì)等方面有欠缺。“這次在杭紹臺(tái)高鐵的PPP實(shí)施方案設(shè)計(jì)中，非常注重對未來鐵路市場風(fēng)險(xiǎn)的研究，在政府和社會(huì)資本共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)這塊提出了很多方案，確保了對民間資本的吸引力。”
杭紹臺(tái)高鐵項(xiàng)目合作期限34年，其中建設(shè)期4年，運(yùn)營期30年。由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目的融資、建設(shè)、運(yùn)營和維護(hù)，并擁有相關(guān)資產(chǎn)的所有權(quán)。合作期滿后，項(xiàng)目設(shè)施無償移交政府方。項(xiàng)目公司作為市場化主體，自主經(jīng)營、自主決策、自負(fù)盈虧，自主依法決定建設(shè)管理方式和運(yùn)輸管理方式。
項(xiàng)目的政府與社會(huì)資本雙方按照風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、利益共享原則，社會(huì)投資人的回報(bào)機(jī)制為“運(yùn)營收入+可行性缺口補(bǔ)貼”。“在實(shí)施方案確定的合作邊界條件下，通過與社會(huì)投資人磋商，競爭性確定補(bǔ)貼金額，同時(shí)約定融資利率、超額收入等回報(bào)的基礎(chǔ)。”李學(xué)忠說。
“其實(shí)，項(xiàng)目回報(bào)方面的風(fēng)險(xiǎn)并不是我們所擔(dān)心的。”不少參與此次項(xiàng)目的民企負(fù)責(zé)人認(rèn)為，既然這個(gè)項(xiàng)目是破冰之舉，意味著沒有先例可循，也沒有經(jīng)驗(yàn)可供借鑒，關(guān)鍵是未來應(yīng)該怎么面對既定任務(wù)和可能出現(xiàn)的問題。
一方面，面對幾十年傳統(tǒng)的鐵路運(yùn)營政策、方式、方法，有大量的消化和優(yōu)化工作要做，過程中會(huì)碰到各種困難。另一方面，具體經(jīng)營上，線路的運(yùn)營和質(zhì)量安全問題怎么保障，這對民營企業(yè)來說都是全新的挑戰(zhàn)。“希望各級(jí)政府和有關(guān)方面在改革過程中給予民營企業(yè)更多支持，我們也會(huì)充分發(fā)揮民營企業(yè)學(xué)習(xí)借鑒的能力，結(jié)合鐵路總公司的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，把這些風(fēng)險(xiǎn)關(guān)把控好。”溫曉東表示。
據(jù)悉，隨著該項(xiàng)目政府與民間資本的正式簽約，一個(gè)由投資各方共同組建的項(xiàng)目公司正在緊鑼密鼓地籌辦中，力爭年底全線開工。
