2019年政府工作報(bào)告提出要“按照競爭中性原則，在要素獲取、準(zhǔn)入許可、經(jīng)營運(yùn)行、政府采購和招投標(biāo)等方面，對各類所有制企業(yè)平等對待”。競爭中性對混合所有制改革提出了新要求，也指明了新方向和新思路。從兩者追求的價(jià)值目標(biāo)與核心理念看，混合所有制改革與競爭中性原則保持高度一致性。應(yīng)按照競爭中性要求深入推進(jìn)混改，一方面必須充分發(fā)揮混改后的股權(quán)治理效應(yīng)，避免出現(xiàn)“形似神不似”的現(xiàn)象；另一方面要加快轉(zhuǎn)變國有資本監(jiān)管體制機(jī)制，建立健全“管資本”為主的監(jiān)管模式。
競爭中性對混改提出了新要求
混合所有制改革，能夠發(fā)揮不同所有制資本的制度優(yōu)勢和互補(bǔ)效應(yīng)，從而激發(fā)企業(yè)發(fā)展活力，提升企業(yè)運(yùn)營效率，是當(dāng)前國資國企改革的重要內(nèi)容。實(shí)際上，中國國有企業(yè)經(jīng)過長期的股份制、公司制改革，股權(quán)結(jié)構(gòu)多元化的趨勢日益明顯，國有資本和非國有資本相互融合的路徑和方式也更加多樣化。尤其是黨的十八大以來，國有企業(yè)積極推進(jìn)混合所有制改革，實(shí)施多個(gè)層次、多個(gè)批次的試點(diǎn)工作，混改進(jìn)度明顯加快，混改范圍不斷拓展，已經(jīng)取得積極成效。然而，實(shí)踐中“重混輕改”、“混而不改”、“混而不和”現(xiàn)象仍然存在，混改的優(yōu)勢互補(bǔ)效應(yīng)未能得到充分發(fā)揮，有待進(jìn)一步向縱深推進(jìn)。
同時(shí)，當(dāng)前國有企業(yè)推進(jìn)混改面臨著新的制度環(huán)境，其中競爭中性原則的引入就是重要因素之一。競爭中性要求國有企業(yè)與其他所有制企業(yè)一樣，依法平等使用生產(chǎn)要素，公平參與市場競爭，同等受到法律保護(hù)。2019年政府工作報(bào)告提出要“按照競爭中性原則，在要素獲取、準(zhǔn)入許可、經(jīng)營運(yùn)行、政府采購和招投標(biāo)等方面，對各類所有制企業(yè)平等對待”。競爭中性對混改提出了新要求，也指明了新方向和新思路。從兩者追求的價(jià)值目標(biāo)與核心理念看，混合所有制改革與競爭中性原則保持高度一致性。應(yīng)按照競爭中性要求深入推進(jìn)混改，一方面必須充分發(fā)揮混改后的股權(quán)治理效應(yīng)，避免出現(xiàn)“形似神不似”的現(xiàn)象；另一方面要加快轉(zhuǎn)變國有資本監(jiān)管體制機(jī)制，建立健全“管資本”為主的監(jiān)管模式。
混合所有制改革方向契合競爭中性原則
回顧我國40多年的國有企業(yè)改革歷程，產(chǎn)權(quán)制度改革始終是其中一個(gè)核心領(lǐng)域，包含國有企業(yè)股權(quán)多元化在內(nèi)的廣義上的混改由來已久。相對而言，不同國家和國際組織對競爭中性內(nèi)涵的理解尚未達(dá)成共識。但是深入分析可以發(fā)現(xiàn)，混合所有制改革與競爭中性原則保持高度一致，兩者在價(jià)值追求與核心理念上是十分契合的。
首先，混改有利于促進(jìn)市場進(jìn)入平等和公平競爭。競爭中性要求不同所有制企業(yè)享有公平參與市場競爭的權(quán)利。這突出表現(xiàn)在壟斷行業(yè)的市場進(jìn)入壁壘問題，要求通過區(qū)分壟斷行業(yè)的自然壟斷環(huán)節(jié)和可競爭環(huán)節(jié)，打破行政壟斷，放寬市場準(zhǔn)入，降低行業(yè)門檻，引入競爭機(jī)制，推動(dòng)壟斷行業(yè)的競爭性領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)投資主體多元化，形成國有企業(yè)和民營企業(yè)公平競爭、共同發(fā)展的良性格局。
長期以來，壟斷行業(yè)的國有企業(yè)改革是國資國企改革的一塊“硬骨頭”，以電力、石油、民航、電信等為代表的多個(gè)領(lǐng)域，國有企業(yè)占據(jù)絕對主導(dǎo)地位，而民營企業(yè)面臨市場進(jìn)入障礙，“玻璃門”、“旋轉(zhuǎn)門”、“彈簧門”現(xiàn)象普遍存在。近年來，伴隨壟斷行業(yè)改革的不斷深入，尤其是國家電網(wǎng)、中石油、中石化、東方航空、中國聯(lián)通等中央企業(yè)混改方案的推出，為民間資本進(jìn)入壟斷行業(yè)競爭性領(lǐng)域開辟了新的路徑，拓展了發(fā)展空間。這與競爭中性的要求相一致。
其次，混改有利于增強(qiáng)市場主體活力和資源配置效率。競爭中性追求更強(qiáng)的市場主體活力和更高的資源配置效率。競爭中性要求政府對不同所有制企業(yè)之間的競爭保持中立，其本真的出發(fā)點(diǎn)是要通過發(fā)揮競爭的優(yōu)勝劣汰功能，促使參與市場競爭的所有企業(yè)增強(qiáng)發(fā)展活力、提升發(fā)展質(zhì)量，最終實(shí)現(xiàn)全社會范圍內(nèi)資源的優(yōu)化配置和有效利用。
我國大部分國有企業(yè)是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下逐漸成長和發(fā)展起來的，在相當(dāng)長的時(shí)期承擔(dān)了政府賦予的特殊功能，為新中國經(jīng)濟(jì)建設(shè)與社會發(fā)展提供了堅(jiān)強(qiáng)支撐。在市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，受到制度慣性和路徑依賴的作用，國有企業(yè)群體凸顯出活力欠缺、效率不高等問題，這與其擁有的資源優(yōu)勢顯然不相匹配?；旌纤兄聘母镎侵塾诮鉀Q這一現(xiàn)實(shí)問題，核心目標(biāo)就是激發(fā)國有企業(yè)市場活力、提升資源配置效率。由此可見，這與競爭中性追求的目標(biāo)相契合。
第三，混改有利于優(yōu)化國有企業(yè)治理結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制。競爭中性目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)有賴于市場主體良好的公司治理績效。促使國有企業(yè)市場活力和發(fā)展質(zhì)量提升的根本動(dòng)力在于治理結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制的優(yōu)化。競爭中性所要求的“簡化國有企業(yè)運(yùn)作形式”、“獲取合理的商業(yè)回報(bào)率”和“監(jiān)管中性”都有賴于良好的公司治理。
當(dāng)前推行的混合所有制改革，實(shí)施的主要路徑是通過國有資本和非國有資本的“混合”，實(shí)現(xiàn)企業(yè)產(chǎn)權(quán)層面的多元化、制衡化，改變國有企業(yè)“一股獨(dú)大”導(dǎo)致的多重治理弊病，建立與市場經(jīng)濟(jì)相配套的現(xiàn)代化治理體系和市場化經(jīng)營機(jī)制。國有企業(yè)混改能否真正發(fā)揮實(shí)效，關(guān)鍵就在于是否徹底改變了內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和運(yùn)營機(jī)制，進(jìn)而從治理層面和制度層面引導(dǎo)和規(guī)范國有企業(yè)的行為。從這層意義上講，混改與競爭中性的基本要求是一致的。
最后，混改有利于推動(dòng)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理模式轉(zhuǎn)型。競爭中性要求政府保持中立并避免國有企業(yè)獲得不當(dāng)競爭優(yōu)勢或劣勢。競爭中性生成邏輯的關(guān)鍵在于政府與國有企業(yè)的關(guān)系，偏頗的聯(lián)結(jié)關(guān)系與不當(dāng)?shù)闹贫劝才湃菀讓?dǎo)致政府對國有企業(yè)的“特別關(guān)照”，造成競爭非中性甚至競爭扭曲，因此競爭中性要求消除這種偏頗的聯(lián)結(jié)關(guān)系與不當(dāng)?shù)闹贫劝才拧?/p>
政府與國有企業(yè)的關(guān)系既依賴于深層次的產(chǎn)權(quán)改革，又反映于國有資產(chǎn)監(jiān)管模式。我國正處于向“管資本”為主的國有資產(chǎn)監(jiān)管模式轉(zhuǎn)型的重要時(shí)期。推行混合所有制改革將改變國有企業(yè)的股權(quán)結(jié)構(gòu)，尤其是競爭性領(lǐng)域的國有企業(yè)，國有資本可能從絕對控股地位轉(zhuǎn)變?yōu)橄鄬毓珊蛥⒐傻匚?，這勢必改變政府與國有企業(yè)之間的關(guān)系，“倒逼”國有資產(chǎn)監(jiān)管模式的轉(zhuǎn)型。以“管資本”為主的國有資產(chǎn)監(jiān)管模式有利于調(diào)整政企關(guān)系，避免國有企業(yè)獲取相對民營企業(yè)的不當(dāng)競爭優(yōu)勢或劣勢，這與競爭中性的根本邏輯和監(jiān)管中性要求高度契合。
應(yīng)充分發(fā)揮混改之后的股權(quán)治理效應(yīng)
在一系列政策措施的推動(dòng)和多批次試點(diǎn)企業(yè)的探索下，混合所有制改革正在加速推進(jìn)，在中央企業(yè)和地方國有企業(yè)中的覆蓋面迅速擴(kuò)大，一些國有企業(yè)通過混改已經(jīng)取得明顯成效。但是也必須清醒地認(rèn)識到，實(shí)踐中混改是一把“雙刃劍”，股權(quán)層面的“混合”并不必然帶來公司治理的改善和運(yùn)營效率的提升，甚至可能引致多重風(fēng)險(xiǎn)因素?，F(xiàn)實(shí)中“重混輕改”、“混而不改”的現(xiàn)象依然存在。
“混”只是手段和途徑，“改”才是實(shí)質(zhì)目的。通過“混”可以在資本層面實(shí)現(xiàn)股權(quán)多元化，通過“改”才能在企業(yè)層面建立規(guī)范的現(xiàn)代化治理體系和高效的市場化經(jīng)營機(jī)制，從而進(jìn)一步激發(fā)企業(yè)活力、提升運(yùn)營效率。只有把兩個(gè)層面的改革緊密結(jié)合起來，才能體現(xiàn)混合所有制改革的完整內(nèi)涵和真正價(jià)值。只有充分發(fā)揮混改之后的股權(quán)治理效應(yīng)，才能增進(jìn)國有資本配置效率、轉(zhuǎn)變國有企業(yè)運(yùn)作模式，進(jìn)而在根本上和實(shí)質(zhì)上實(shí)現(xiàn)“競爭中性”。
一是保持適度集中的股權(quán)結(jié)構(gòu)。股權(quán)集中度反映的是第一大股東對公司的控制能力，不同的股權(quán)集中度會產(chǎn)生不同的治理機(jī)制，并通過多重效應(yīng)進(jìn)行傳導(dǎo)，最終影響公司績效。當(dāng)股權(quán)高度分散時(shí)，單個(gè)股東對公司的控制能力有限，分散的股東容易產(chǎn)生“搭便車”的行為，導(dǎo)致股東對經(jīng)營者的有效監(jiān)督不足，可能產(chǎn)生經(jīng)營者的“敗德行為”，導(dǎo)致公司績效的損失。當(dāng)股權(quán)適度集中時(shí)，大股東的利益與公司利益更為一致，且大股東之間存在相互制約關(guān)系，損害公司利益的行為相應(yīng)減少，也更有動(dòng)力加強(qiáng)對經(jīng)營者的監(jiān)督和激勵(lì)，從而創(chuàng)造出更高的公司績效；當(dāng)股權(quán)高度集中、第一大股東掌握絕對控制權(quán)時(shí)，由于其他股東很難對其行為產(chǎn)生有效約束，使得大股東謀取不正當(dāng)利益的機(jī)會增加，從而對公司績效造成不利的影響。
綜上所述，適度集中的股權(quán)結(jié)構(gòu)有利于公司績效的提升，過于集中或者過于分散的股權(quán)結(jié)構(gòu)，都會對公司績效產(chǎn)生負(fù)面影響。具體到中國國有企業(yè)而言，還需要遵循分類改革思路，進(jìn)一步區(qū)分企業(yè)的業(yè)務(wù)類型，分類確定合理的股權(quán)結(jié)構(gòu)。具體而言，對于處于充分競爭領(lǐng)域的商業(yè)一類國有企業(yè)，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮市場配置資源的作用，進(jìn)行國有資本相對控股或者參股形式的混改；對于承擔(dān)特定功能或處于重要領(lǐng)域的商業(yè)二類國有企業(yè)，宜在一定時(shí)期內(nèi)繼續(xù)保持國有資本的控股地位，采取分步驟、漸進(jìn)式的混改路徑；對于具有多元業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)的混合業(yè)務(wù)型國有企業(yè)，應(yīng)加快推進(jìn)“主輔分離”、“主多分離”，在混改中根據(jù)不同的業(yè)務(wù)單元性質(zhì)調(diào)整持股比例。
二是形成有效的股權(quán)制衡關(guān)系。股權(quán)制衡度反映的是多個(gè)大股東之間的相互制約關(guān)系。當(dāng)一家公司存在多個(gè)大股東共享控制權(quán)時(shí)，彼此之間就會形成一種監(jiān)督和約束，產(chǎn)生一種相互制衡效應(yīng)，能夠有效避免公司決策陷入“一言堂”的困境。因此，與單一大股東控制公司相比，多個(gè)大股東控制有利于公司績效的改善。但是，在制衡效應(yīng)發(fā)生作用的同時(shí)，大股東之間也可能產(chǎn)生一種分歧效應(yīng)，尤其是當(dāng)大股東之間持股比例接近時(shí)，分歧效應(yīng)會對公司績效產(chǎn)生負(fù)面影響。同時(shí)，具有控制能力的股東數(shù)量越多，越不容易形成合謀，對公司績效就越有利。
盡管經(jīng)過40年的改革歷程，國有企業(yè)“一股獨(dú)大”的問題已有明顯改善，但是從上市公司的股權(quán)結(jié)構(gòu)比較來看，當(dāng)前國有控股公司的股權(quán)集中度仍然處于較高水平。在第一大股東持股比例遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他股東的情況下，如果有能夠與其相互制衡的其他大股東加入，大股東制衡效應(yīng)將占據(jù)主導(dǎo)地位。因此，當(dāng)參與混改的多個(gè)市場主體規(guī)模、實(shí)力差異懸殊時(shí)，很難改變已有的治理結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制，國有企業(yè)混改中需要引入具有較強(qiáng)實(shí)力的戰(zhàn)略投資者，由此可形成對第一大股東的監(jiān)督與制衡，從而提升公司績效。換言之，如果混改的力度和深度不夠，其他大股東無法對第一大股東產(chǎn)生制衡作用，就難以打破“一股獨(dú)大”的格局，改革效果就會大打折扣。
三是發(fā)揮異質(zhì)股東的互補(bǔ)效應(yīng)。股權(quán)異質(zhì)性反映的是不同所有制性質(zhì)的股東之間的關(guān)系。同時(shí)擁有多個(gè)大股東，并不是發(fā)揮股權(quán)制衡效應(yīng)的充分條件，還取決于這些大股東的所有權(quán)性質(zhì)。一般而言，不同所有制背景的股東具有各自的優(yōu)勢和劣勢，彼此融合可以實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)，發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)。例如，民營企業(yè)的優(yōu)勢主要體現(xiàn)在靈活的市場化機(jī)制和更高的運(yùn)營管理效率，而國有企業(yè)的優(yōu)勢更多反映在更雄厚的資源投入、更強(qiáng)的風(fēng)險(xiǎn)管控能力和特定市場的先入者優(yōu)勢。同時(shí)，異質(zhì)性股東與同質(zhì)性股東相比，具有更強(qiáng)的監(jiān)督和約束作用，不容易形成合謀而損害公司利益。
上述分析表明，異質(zhì)性股東之間的混合所有制，比同質(zhì)性股東之間的股權(quán)多元化，更有利于公司績效的改善。當(dāng)前推進(jìn)混合所有制改革的根本目的，就是促進(jìn)國有資本與非國有資本相互融合，激發(fā)各類市場主體活力，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)與協(xié)同發(fā)展。回顧我國早期的股份制改革，主要是通過國有企業(yè)之間的股權(quán)多元化和改制為上市公司來實(shí)現(xiàn)的，大多數(shù)企業(yè)仍然保持國有絕對控股的股權(quán)結(jié)構(gòu)，國有控股上市公司的股權(quán)集中度也維持在較高水平。而近年來推進(jìn)的混合所有制改革，則更加注重不同所有制企業(yè)之間的并購重組，“混合所有”的股權(quán)結(jié)構(gòu)，更有助于打破國有企業(yè)理念和行為的固有模式，真正將市場化機(jī)制深深根植于企業(yè)運(yùn)營當(dāng)中。即使在保持國有控股地位不變的情況下，異質(zhì)性股東之間的制衡作用也能夠發(fā)揮更強(qiáng)的混改效應(yīng)。
四是推進(jìn)激勵(lì)與治理并重的員工持股。十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，“允許混合所有制經(jīng)濟(jì)實(shí)行企業(yè)員工持股，形成資本所有者和勞動(dòng)者利益共同體”。理論研究和國際經(jīng)驗(yàn)表明，與混合所有制改革同步推進(jìn)員工持股，如果制度設(shè)計(jì)合理且執(zhí)行到位，就能夠發(fā)揮激勵(lì)與治理的雙重效應(yīng)。從激勵(lì)效應(yīng)看，員工持股賦予了員工分享企業(yè)發(fā)展成果的機(jī)會，有助于增加員工收入、改善員工福利，同時(shí)這種身份轉(zhuǎn)變能夠增強(qiáng)員工的主人翁意識，更加投入到本職工作當(dāng)中；從治理效應(yīng)看，員工持股也是企業(yè)實(shí)現(xiàn)混合所有制的一種形式，在一定程度上可以改變股權(quán)結(jié)構(gòu)、影響治理機(jī)制，這使員工持股也具有完善公司治理的制度效應(yīng)。
在實(shí)際操作中，實(shí)行員工持股應(yīng)堅(jiān)持以下幾項(xiàng)原則：第一，分類推進(jìn)原則。充分競爭領(lǐng)域的商業(yè)一類國有企業(yè)最適合推行員工持股，具備條件的商業(yè)二類國有企業(yè)可以有選擇性地推行員工持股，公益類國有企業(yè)不宜推行員工持股；第二，激勵(lì)相容原則。員工持股在股票價(jià)格、持有比例、持有期限、退出機(jī)制等制度設(shè)計(jì)方面，應(yīng)確保員工的個(gè)人利益與企業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展利益相統(tǒng)一，使得員工追求個(gè)人利益的行為，與企業(yè)實(shí)現(xiàn)整體價(jià)值最大化的目標(biāo)相吻合；第三，增量分享原則。混合所有制企業(yè)實(shí)行員工持股，要著眼于“分享增量利益”，而不是“瓜分存量利益”。這樣，可以有效避免國有資產(chǎn)流失，而且更加有利于激勵(lì)員工努力工作，提升企業(yè)的未來發(fā)展空間，進(jìn)一步做強(qiáng)做優(yōu)做大國有資本。
最后要指出的是，混合所有制企業(yè)股權(quán)治理效應(yīng)的發(fā)揮，還會受到政企關(guān)系和國有資本監(jiān)管模式的影響。為此，應(yīng)加快完善“管資本”為主的國有資本監(jiān)管體制機(jī)制。競爭中性要求政府公平對待不同所有制性質(zhì)的企業(yè)，而公平對待的前提是調(diào)整和規(guī)范政府與國有企業(yè)之間的關(guān)系，基本思路是剖析政府在與企業(yè)的互動(dòng)關(guān)系中所扮演的角色，通過制度安排和機(jī)制設(shè)計(jì)，使政府的多重角色更加清晰化、合理化?；诖?，從制度層面看，應(yīng)對國有資產(chǎn)管理部門的出資人代表角色和國有資產(chǎn)的行政性監(jiān)管職能進(jìn)行分離，特別是加快構(gòu)建的“國有資產(chǎn)管理部門+國有資本投資運(yùn)營公司+國有企業(yè)”三級架構(gòu)模式，落實(shí)的關(guān)鍵是通過更加合理的監(jiān)管清單和責(zé)任清單、國有資本投資運(yùn)營公司授權(quán)放權(quán)清單，來清晰界定各個(gè)層級之間的邊界，確保處于中間層級的國有資本投資運(yùn)營公司真正發(fā)揮應(yīng)有的作用，防止三級架構(gòu)模式流于形式。
