PPP應(yīng)屬于民事合同而非行政合同
PPP的本質(zhì)是政府和社會(huì)資本合作，合作是其中的關(guān)鍵詞。
中國財(cái)政科學(xué)研究院院長劉尚希認(rèn)為，政府和社會(huì)資本合作是一個(gè)治理問題，要抓住兩個(gè)關(guān)鍵詞，第一個(gè)是合作伙伴關(guān)系，第二個(gè)是公共服務(wù)。“既然是合作伙伴關(guān)系，就應(yīng)當(dāng)是一種平等的關(guān)系，不是命令與服從的關(guān)系。政府的身份首先是經(jīng)營主體，不應(yīng)該是行政主體。如果以行政主體的身份和社會(huì)資本合作，那就不是平等的關(guān)系。”
劉尚希進(jìn)一步解釋，回到立法上，如果政府按照行政主體的身份來進(jìn)行合作，必然簽的是政府行政合同，在這種條件下，社會(huì)資本未來將會(huì)面臨極大的不確定性。
“我們習(xí)慣用行政手段推動(dòng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)，但在當(dāng)下走向市場經(jīng)濟(jì)的背景來看，我們更加要強(qiáng)調(diào)平等的合作伙伴關(guān)系。轉(zhuǎn)到立法上，就應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)PPP是一個(gè)民事合同，而不應(yīng)當(dāng)是行政合同。”劉尚希說。
“這里引發(fā)的另一個(gè)問題就是，政府和社會(huì)資本合作是不是政府特許經(jīng)營呢？顯然不是，因?yàn)檎卦S經(jīng)營實(shí)際上還是一種行政許可，行政許可就是政府說了算。按照政府特許經(jīng)營所簽署的合同只能是行政合同。”劉尚希認(rèn)為，政府特許經(jīng)營本質(zhì)是一種正面清單思維，與負(fù)面清單思維是不吻合的。政府特許經(jīng)營跟審批是相關(guān)聯(lián)的，這就要求必須從法律關(guān)系明確政府身份，要求政府站在公共利益立場上實(shí)行監(jiān)管。
北京大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院院長孫祁祥
華夏幸福基業(yè)股份有限公司執(zhí)行總裁張書峰
中國華融資產(chǎn)管理公司副總裁王利華
創(chuàng)新推動(dòng)PPP涉足新業(yè)態(tài)：商業(yè)保險(xiǎn)、產(chǎn)業(yè)新城
由于PPP模式有長達(dá)10～30年的合作期限，這對于尋找長期合適資金也并非易事，商業(yè)保險(xiǎn)資金有著天然的優(yōu)勢。截至2017年7月份，中國的保險(xiǎn)總資本已經(jīng)突破16萬億。如此龐大的資金規(guī)模迫切需要尋找適宜的產(chǎn)業(yè)和投資渠道來進(jìn)行資產(chǎn)和負(fù)債的最佳匹配，而PPP正是產(chǎn)融結(jié)合的一個(gè)有效平臺(tái)。
北京大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院院長孫祁祥表示，從商業(yè)保險(xiǎn)資金負(fù)債期限長、規(guī)模大、安全性要求高的特性來看，它與PPP項(xiàng)目具有天然的契合性。首先，公共品投資領(lǐng)域的項(xiàng)目期限較長，而保險(xiǎn)資金尤其是壽險(xiǎn)資金屬于長期負(fù)債，保險(xiǎn)資金一般需要投資長期限的項(xiàng)目，PPP模式的項(xiàng)目恰好適合。其次，保險(xiǎn)資金，特別是壽險(xiǎn)資金規(guī)模較大（我國保險(xiǎn)資金中的82%來自壽險(xiǎn)業(yè)），其資金來源具有穩(wěn)定性。因此，保險(xiǎn)資金可以成為PPP項(xiàng)目可靠、穩(wěn)定的資金供應(yīng)方。最后，保險(xiǎn)資金的安全性要求很高，這與PPP項(xiàng)目的投資特征高度匹配。
華夏幸福作為民營企業(yè)，正是抓住了PPP模式的發(fā)展機(jī)遇，創(chuàng)新打造了產(chǎn)業(yè)新城PPP模式。2016年年底華夏幸福市值達(dá)到千億規(guī)模，在國內(nèi)12個(gè)省市地區(qū)設(shè)了50多個(gè)產(chǎn)業(yè)新城PPP項(xiàng)目，同時(shí)，將這種模式推廣到“一帶一路”沿線國家。
對于產(chǎn)業(yè)新城PPP模式，華夏幸?；鶚I(yè)股份有限公司執(zhí)行總裁張書峰表示，產(chǎn)業(yè)發(fā)展和招商引資是各級(jí)地方政府最頭疼的問題。華夏幸福針對縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化，結(jié)合國際視角和全球技術(shù)為地方政府提供六大服務(wù)。
“六大服務(wù)的核心就是為了吸引產(chǎn)業(yè)，包括規(guī)劃、設(shè)計(jì)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城市公共配套等。”張書峰說，通過六大服務(wù)為地方政府創(chuàng)造四大活力，即城市魅力、城市吸引力、城市競爭力、城市承載力。要打造這四大活力，產(chǎn)業(yè)聚集至關(guān)重要。華夏幸福的模式彌補(bǔ)了地方，尤其是發(fā)展中的縣城和新型城鎮(zhèn)化中缺資金、缺技術(shù)、缺人財(cái)?shù)亩贪?，受到了各地政府歡迎。
張書峰特別強(qiáng)調(diào)，六大服務(wù)不用花政府一分錢，都是由華夏幸福先行墊付。協(xié)議條款里規(guī)定，如果沒有實(shí)現(xiàn)新增財(cái)政收入，華夏幸福一分錢也不要，只要有了增量，才有服務(wù)的收入，對地方政府而言不會(huì)形成負(fù)債。
“華夏幸福的PPP模式所推行的六大服務(wù)，有嚴(yán)密的內(nèi)在邏輯，是典型的全生命周期PPP模式，為地方政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)聚集提供了有力支持。”張書峰說。
（本文刊發(fā)于《中國經(jīng)濟(jì)周刊》2017年第37期）
